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Ernst Ulrich v. Weizsäcker
Mit dem Wort Globalisierung verbinden sich bei den
Menschen in allen Erdteilen Hoffnungen und Ängste. Auffällig ist folgendes:
Wer Einfluss auf das globale Geschehen hat, spricht typischerweise positiv
bis enthusiastisch über die Globalisierung. Wer sich machtlos und ausgeliefert
fühlt, bei dem überwiegen die Ängste.
Ist das ein Wunder? Nein, es ist selbstverständlich. Und in dieser Selbstverständlichkeit
liegt die große Herausforderung für die Demokratie.
Die Demokratie will nicht, dass sich Menschen machtlos und ausgeliefert
fühlen. Die Demokratie will, dass auch im Prozess der Globalisierung die
Mitwirkung aller ermöglicht wird.
Am Anfang der politischen Erörterung der Globalisierung steht notwendigerweise
eine Verständigung darüber, was wir darunter verstehen.
Globalisierung ist die weltweite Verflechtung, in erster Linie die wirtschaftliche.
Vor 1990 war das Wort Globalisierung nicht in Gebrauch. Man sprach vielleicht
von der Internationalisierung der Wirtschaft. Diese hatte ihre Ursprünge
in den Jahrhunderten der (europäischen) Seefahrer. Sie kam zu einem tragischen
Höhepunkt während der Kolonialzeit des 19. Jahrhunderts. Mit dem technischen
Fortschritt beim Verkehr und der Kommunikation wurde die wirtschaftliche
Verflechtung der Staaten und der Erdteile immer intensiver und enger.
Später haben auch politische Zielsetzungen der regionalen Integration,
der Expansion und der Friedenssicherung die wirtschaftliche Verflechtung
gefördert
Die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung ist nicht einfach urwüchsig
über die Welt gekommen. Sie ist politisch aktiv herbei geführt worden.
Einmal sind die Verkehrs- und Kommunikationstechnik und die zugehörige
Infrastruktur massivst staatlich gefördert worden. Auch die Gemeinkosten
von Verkehr und Kommunikation (z.B. Verkehrspolizei, Normen und Regeln)
werden in aller Regel nicht von den Benutzern, sondern von der Allgemeinheit
getragen.
Bei der Subventionierung des Verkehrs und der Kommunikation haben wirtschaftliche
Überlegungen ebenso wie Expansions- oder Integrationsabsichten, wissenschaftliche
Neugier ebenso wie militärische Zwecke eine Rolle gespielt.
Später galt - insbesondere nach den Schrecken des Zweiten Weltkrieges
- die Förderung der wirtschaftlichen Verflechtung als besonders vernünftige
Strategie zur Verhinderung künftiger Kriege. Für Deutschland und seine
Nachbarn ist dies das prominenteste Motiv bei der Gründung der EWG 1957
gewesen. Tatsächlich ist ein großer Teil der genannten Zunahme des "Außenhandels"
dem Binnenhandel innerhalb der EWG/EG/EU zuzuschreiben.
Die wirtschaftliche Verflechtung und der Ausbau des Freihandels waren
auch das wichtigste Ziel der US-amerikanischen Wirtschaftspolitik nach
dem Zweiten Weltkrieg. Die gesamte "westliche Welt" hat diese Zielsetzung
während des Kalten Krieges aus Überzeugung, zumindest aber widerspruchslos
mit getragen.
Das herausragende Ereignis zur Etablierung des Verflechtungstrends war
die Bretton Woods-Konferenz von 1944. Hier wurden die Weltbank und der
Internationale Währungsfonds gegründet. 1947 kam das Allgemeine Zoll-
und Handelsabkommen GATT hinzu. Insgesamt acht "Runden" des GATT haben
in den nachfolgenden fünf Jahrzehnten große Fortschritte bei der Senkung
von Zöllen und der Etablierung eines weltweiten Systems des Freihandels
erbracht. Am Ende der längsten und bislang letzten Runde, der 1986 in
Punta del Este, Uruguay begonnenen "Uruguay-Runde" wurde 1995 als Nachfolgeinstitution
des GATT die Welthandelsorganisation WTO gegründet.
Was ist neu an der Globalisierung?
Die wirtschaftliche Verflechtung hat das Gefüge der
Nationen und Kontinente tiefgreifend verändert. Ein Ausdruck hiervon ist
eben der Begriff "Globalisierung", der erst nach 1990 in den Sprachen
der Welt aufgetaucht ist. Vor 1990 findet es sich in keinem Lexikon der
Welt.
Das Wort Globalisierung ist zugleich ein äußerst schillernder Begriff.
Er fasst zunächst einmal sachlich die eingangs skizzierten Entwicklungen
zusammen. Zugleich wird das Wort aber für allerlei Nebenzwecke eingesetzt:
- Entschuldigung für nationale Untätigkeit oder Misserfolge;
- Ausübung von Druck auf nationale Regierungen oder Verbände;
- Ausrede für Resignation oder Rückzug in die Schmollecke.
Ferner wird das Wort Globalisierung zuweilen auch für Phänomene in Anspruch
genommen, die überhaupt nicht global sind, insbesondere regionale Blockbildung
mit Ausgrenzungstendenzen.
Diese Probleme sollte man im Kopf haben, wenn man das politische Phänomen
der Globalisierung analysiert und über einen rationalen Umgang mit ihm
diskutiert.
Das Auftauchen des neuen Wortes Globalisierung nach 1990 lässt sich auch
historisch-sachlich begründen. Die frühen 90er Jahre waren durch zwei
einschneidende Ereignisse bzw. Trends gekennzeichnet, die zu einem qualitativen
Sprung in der Internationalisierung des Wirtschaftsgeschehens führten:
1. die dramatische Entwicklung der Computer- und Informationstechnik;
sie ermöglichte eine neuartige weltweit verflochtene Produktionstechnik
und Logistik, sekundenschnelle weltweite Finanztransaktionen und Instant-Preisvergleiche
mit der Folge eines dramatisch intensivierten Kostenwettbewerbs;
2. der Zusammenbruch des sozialistischen Systems in Osteuropa und in seinem
Gefolge der Übergang vom vorwiegend politisch definierten Systemwettbewerb
(zwischen Marktwirtschaft und Sozialismus) zum vorwiegend ökonomisch definierten
Standortwettbewerb nahezu aller Staaten mit einander. Dieser Wettbewerb
erfasste alsbald auch Provinzen (Bundesländer) und Städte weltweit. Sie
alle mussten sich viel intensiver als zuvor um das mobile Kapital bemühen.
Beim Systemwettbewerb war die Verhandlungsposition des Staates gegenüber
internationalen Kapitaleignern anerkanntermaßen stärker als beim Standortwettbewerb.
In der Tat spielen die Akteure auf den Kapitalmärkten eine politisch höchst
wirkungsvolle Rolle. Ratingagenturen können die Kreditkonditionen in ganzen
Ländern einschneidend beeinflussen. Der IWF hat die Sozial- und Wirtschaftspolitik
vieler Länder zentral gestaltet, oft zum großen Schrecken der betroffenen
Bevölkerung. Und die institutionellen Anleger, insbesondere die US-amerikanischen
Pensionsfonds haben durch das Heraufsetzen ihrer Renditeerwartungen schon
manchen Industriekonzern auf völlig neue Bahnen gelenkt und die politische
Diskussion etwa zum Sozialstaat wesentlich beeinflusst..
Die Bewertung der Effekte der wirtschaftpolitisch aktiven Kapitalmärkte
fällt naturgemäß sehr unterschiedlich aus. Positiv wird meistens die Disziplinierungsrolle
gegenüber ausgabenfreudigen Regierungen und damit die inflationsdämpfende
Wirkung hervorgehoben, negativ die sozialpolitischen Auswirkungen der
damit einhergehenden Schwächung der Staaten und ihrer demokratisch gewählten
Mehrheiten.
Auch die Arbeitsmärkte werden durch das neue Phänomen der Globalisierung
intensiv beeinflusst. So hat die Öffnung der Märkte in einigen Schwellenländern
zu hohen Wachstumsraten des BIP und entsprechenden Arbeitsmarkteffekten
geführt. In vielen OECD Ländern hingegen sind positive und auf eine stärkere
weltwirtschaftliche Integration zurückführbare Beschäftigungswirkungen
nicht durchgängig erkennbar. Vielmehr ist die Arbeitslosigkeit seit Mitte
der 70er Jahre kontinuierlich gestiegen und das Wirtschaftswachstum hat
sich verlangsamt.
Besondere Beachtung verdient die Lage in den Entwicklungsländern. Vielerorts
ist ein Anstieg der absoluten und relativen Armut und trotz oder sogar
wegen der globalen Markteinbindung eine Ausweitung von Tätigkeiten im
informellen Sektor zu verzeichnen.
Die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien scheinen zu dauerhaftem
Wirtschaftswachstum und positiven Beschäftigungseffekten zu führen. Dieses
ist nach ersten vorsichtigen Angaben der Internationalen Arbeitsorganisation
(ILO) eine gerechtfertigte Annahme.
Umweltkrise
Die Weltbevölkerung nimmt weiter zu und wird kaum
vor der Marke von 10 Milliarden Menschen halt machen. Die Wohlstandsansprüche
aller richten sich möglichst nach den Lebensstilen der Privilegiertesten.
Zugleich ist die Erfüllung von Bildungs- und Wohlstandswünschen (sowie
die Emanzipation der Frauen) nach bisheriger Erfahrung das wirksamste
Mittel, um die Geburtenzahl dauerhaft auf einem niedrigen Niveau zu stabilisieren.
Wenn nun aber sechs Milliarden oder gar zehn Milliarden Menschen das heutige
Wohlstandsniveau der USA oder Westeuropas kopieren, wäre die Erde in kürzester
Zeit ökologisch am Ende, - mit der Folge horrender Einbrüche, Konflikte,
bis hin zu einem womöglich nicht mehr einzudämmenden Weltenbrand. Es muss
also gelingen, die Wohlbefindensansprüche mit deutlich geringerem Naturverbrauch
als bisher zu erfüllen, ein technologisch sehr aussichtsreiches Programm.
Um die Zerstörungsdynamik der jüngeren Zeit zu illustrieren: Die Erde
verliert jeden Tag etwa fünfzig Tier- oder Pflanzenarten, im wesentlichen
durch Zerstörung ihrer Lebensräume durch menschliche Besiedlung oder anderweitige
Nutzung.
Das Erdklima scheint sich deutlich rascher und bedrohlicher zu verändern
als man bisher angenommen hatte. Auch hier ist der menschliche Einfluss
der größte Verursacher.
Wasserknappheit breitet sich aus uns bedroht die Überlebensbasis von Hunderten
von Millionen von Menschen.
Landnahme, Energieverbrauch, Rohstoffverbrauch und die Emission von Schadstoffen
können als die schädlichsten ökologischen Begleiterscheinungen des Wirtschaftswachstums
angesehen werden. Wenn nun aber die Steigerung des Wirtschaftswachstums
als das erklärte Ziel der Handelsliberalisierung angesehen wird und wenn
gleichzeitig der Standortwettbewerb die Staaten daran hindert, einschneidende
Maßnahmen zur Eindämmung des Ressourcenverbrauchs zu ergreifen, dann ist
der Schluss sehr nahe liegend, dass die Globalisierung ursächlich mit
der Zuspitzung der ökologischen Krise zusammen hängt.
Arm und Reich
Nicht günstiger scheint es mit dem Zusammenhang zwischen
Globalisierung und der Spreizung zwischen Arm und Reich zu stehen. Der
Standortwettbewerb gibt allen Staaten ein kräftiges Signal, die Steuern
für Unternehmen und für Gutverdienende zu senken, denn es ist ja deren
gewachsene Mobilität und deren wählerisches Verhalten, die den Wettbewerb
wesentlich mit bestimmen. Die OECD, sonst nicht gerade als Anwalt der
Armen in Erscheinung getreten, spricht seit einigen Jahren mit großer
Besorgnis von einem schädlichen Steuerwettbewerb, den es zu bekämpfen
gelte.
Während die Steuerlast der Unternehmen und der Gutverdienenden abnimmt,
zeigen die Mehrwertsteuersätze sowie die von allen Bürgern zu bezahlenden
kommunalen Abgaben einen eher gegenläufigen Trend. Es scheint also eine
fiskalische Umverteilung von unten nach oben stattzufinden.
Die Schere zwischen Arm und Reich ist indessen durch die Steuern nur sehr
unzureichend beschrieben. Die Steuern betreffen schließlich nur diejenigen
Bevölkerungsschichten, die wohlhabend genug sind, um überhaupt Steuern
zu zahlen. Die Skala der Armut reicht aber viel tiefer hinunter. Hunderte
von Millionen von Menschen leben in "absoluter Armut", und ihre Zahl nimmt
zu.
Von besonderer Bedeutung ist im Zusammenhang der Globalisierung die Situation
der Frauen. Die Globalisierung verlangt den Menschen in allen Erdteilen
erhöhte Mobilität und mehr Bildung und Ausbildung ab. In beiden Hinsichten
sind in vielen Ländern und in vielen Kulturen der Welt Frauen spezifisch
benachteiligt. Entsprechend trifft der Verarmungstrend in manchen Ländern
Frauen spezifisch härter als Männer.
Besorgniserregend ist in diesem Zusammenhang auch die Schwächung derjenigen,
die sich allenfalls für die Armen einsetzen. Ihre Verhandlungsmacht ist
durch die Globalisierung besonders gefährdet.
Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen, UNDP, gibt regelmäßig
einen Human Development Report heraus, aus dem die Vergrößerung der Schere
zwischen Arm und Reich hervor geht. Die Schere wird von den Vereinten
Nationen meist durch das Verhältnis der Einkünfte der reichsten 20% der
Bevölkerung und den Einkünften der ärmsten 20% gemessen. Zwischen 1970
und 2001 hat sich dieses Verhältnis von 30 auf 74 mehr als verdoppelt.
Krise der Öffentlichen Haushalte / Absenkung von Standards
Die negative Seite insbesondere des Steuerwettbewerbs ist, dass die Finanzierung
öffentlicher Aufgaben weltweit sehr erschwert wurde. Dabei hatten sich
doch mit dem Ende des Kalten Krieges und den daraus zu erwartenden Friedensdividenden
große Hoffnungen verbunden, nunmehr endlich die Finanzierungslücken für
bestimmte öffentliche Aufgaben zu schließen.
So war etwa für die staatliche Entwicklungshilfe der klassischen Industrieländer
schon seit den siebziger Jahren die Zielmarke von 0,7% des Bruttosozialprodukts
festgelegt worden. Damals war er für viele OECD-Länder in unmittelbarer
Reichweite. Bei der UNO-Umwelt- und Entwicklungskonferenz von Rio de Janeiro
1992 wurde die Verpflichtung auf diese Zielmarke feierlich erneuert, -
eben in der Erwartung der Friedensdividenden. Tatsächlich aber hat der
Prozentsatz der Entwicklungshilfeausgaben am Bruttosozialprodukt nach
1990 in praktisch allen OECD-Ländern abgenommen. Nach jüngsten OECD-Zahlen
liegt der Wert heute bei nur noch 0,22 % des Bruttosozialprodukts. Die
Interpretation drängt sich auf, dass ein wesentliches Motiv der Entwicklungshilfe
die Sympathiewerbung im Systemwettbewerb zwischen Marktwirtschaft und
Sozialismus war.
Gleichzeitig mit der Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit sind
auch andere öffentliche Aufgaben aus Gründen des Geldmangels der Öffentlichen
Hand zurückgefahren worden. Das gilt von der nationalen bis herunter zur
kommunalen Ebene.
Global Governance
Die selbstbewusste Demokratie darf sich die besorgniserregenden
Trends nicht einfach gefallen lassen. Während aber die technologische
Entwicklung zur weltweiten Verflechtung nicht aufzuhalten ist und auch
nicht aufgehalten werden sollte, ist die politische Dimension der Globalisierung
durchaus beeinflussbar. Der wirtschaftliche Wettbewerb ist gestaltbar.
Ziel sollte es dabei sein, dass diejenigen Staaten (und Firmen) Vorteile
erringen, die sich zugleich besonders erfolgreich für die Sicherung der
öffentlichen Güter einsetzen. Sozialer Frieden, Umweltschutz, effektiver
Rechtsstaat, Langfristorientierung (z.B. durch Bildung und Forschung),
eine international funktionierende faire Wettbewerbsordnung sowie internationale
Solidarität sind Stichworte für solche öffentlichen Güter. Sie dienen
übrigens auch der Erzielung wirtschaftlicher Wohlfahrtsgewinne!
Der Schutz und Ausbau öffentlicher Güter ist das wesentliche Ziel einer
internationalen Ordnungspolitik, einer "Global Governance". Diese Global
Governance, gelegentlich auch mit den Schlagwörtern "Weltinnenpolitik"
oder auch "Erdpolitik" bezeichnet, entwickelt sich zunehmend zum zentralen
Thema der "Außenpolitik".
Eine Form, wie die Staatengemeinschaft zu einer gedeihlichen Global Governance
beitragen können, sind internationale Vereinbarungen. Solche Vereinbarungen
waren die wichtigsten Ziele der großen Konferenzen der Vereinten Nationen
sowie zahlreicher spezialisierten Konferenzen in den letzten Jahrzehnten.
Allerdings kann man aus heutiger Sicht noch nicht von bedeutenden Erfolgen
sprechen. Ironischerweise sind es ausgerechnet die Nationalstaaten, die
sich nach Vertragsabschluss oft nur noch ungern an die eingegangenen Verpflichtungen
erinnern lassen.
Für die laufende Überwachung der öffentlichen und vertraglich vereinbarten
Ziele bedarf es auch eines organisatorischen und administrativen Rahmens.
Das System der Vereinten Nationen ist unter anderem mit dieser Absicht
ins Leben gerufen worden. Aber auch hier sind die Schwächen in der Öffentlichkeit
bekannter als die Stärken. Insbesondere kann von einer eklatanten finanziellen
Unterausstattung gesprochen werden. Bekannt wurde die Formel, dass die
UNO in New York weniger Geld zur Verfügung hat als die Polizei und Feuerwehr
der Stadt New York.
Auf regionaler Ebene funktioniert die übernationale Zusammenarbeit etwas
besser, insbesondere in Europa. Die Europäische Union hat bereits ein
hohes Maß an Kompetenzverlagerung vom Nationalstaat auf die EU erreicht,
bei weitgehender Wahrung der nationalen, provinziellen und kommunalen
Eigenheiten und Interessen, - nach dem Subsidiaritätsprinzip.
Die Globalisierung der Weltwirtschaft hat in jedem Fall den internationalen
Handlungsdruck ganz erheblich verstärkt. Dies ist in den vorstehenden
Absätzen skizziert worden und findet weiteren Niederschlag in diesem Zwischenbericht
der Enquete-Kommission. Auch wenn es notwendig und dringlich ist, die
staatliche und überstaatliche Politik der Global Governance zu stärken,
kommt seit der Mitte der siebziger Jahre ein weiterer Akteur in den Blickwinkel:
die Zivilgesellschaft. Die nicht-staatlichen und nicht gewinnorientierten
Gruppen haben die Möglichkeit, ihre meist idealistischen Ziele sowohl
bei internationalen Verhandlungen als auch - über die öffentliche Meinungsbildung
- in den Markt einzubringen. Hier entsteht auch ein durchaus realistisches
Potential der Mitwirkung an globalen Fragen und damit der Überwindung
der weit verbreiteten Resignation.
Gab es für die Politikwissenschaft früherer Tage zwei große Akteursgruppen
in der Politik, den öffentlichen und den privaten Sektor, so tritt mit
der Zivilgesellschaft eine dritte, von den beiden anderen weitgehend unabhängige
Akteursgruppe hinzu. Wenn es darum geht, den staatlichen Akteur bei seinem
Schutz der öffentlichen Interessen insbesondere auf der internationalen
Arena zu unterstützen, dann kann man auf die Zivilgesellschaft heute realistischer
Weise überhaupt nicht mehr verzichten.
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