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Dr. Johannes Bickel
Bis vor wenigen Jahrzehnten war die Welt noch überschaubar:
es gab private Wirtschaftssektoren und öffentliche.
Zu den privaten Sektoren zählten - außer in den sozialistischen
Ländern - die Landwirtschaft, der größte Teil des
Wohnungsbaus, das Handwerk und die meisten Industriebetriebe. Zu
den öffentlichen Sektoren zählten – neben der öffentlichen
Verwaltung, Polizei und Justiz – das Gesundheits- und das
Erziehungswesen sowie die Anlagen im Verkehrssektor (Straßen,
Häfen, Flughäfen). Auch Infrastrukturbereiche wie Wasser,
Abwasser und Müll, Stromversorgung, Post, Telefon und Eisenbahn
sowie der Bergbau waren meist in öffentlicher Hand. Diese überschaubare
Einteilung wurde in Deutschland seit den 60-er Jahren zunehmend
verwässert. Schlagzeilen machte zunächst die Teilprivatisierung
von VW, später die Abspaltung der Telekommunikationsdienste
von der (öffentlichen) Post, dann die Zulassung privater Rundfunk-
und Fernsehanstalten sowie privater Eisenbahnen. Inzwischen gibt
es in Deutschland sogar mehr private als öffentliche Polizisten!
Um dies zu verbergen, heißen sie natürlich nicht „Polizisten“,
sondern Wachmänner oder Sicherheitsdienste.
Ursachen
Die Kommerzialisierung bzw. Privatisierung von öffentlichen
Unternehmen wurde durch den Siegeszug der neoliberalen Richtung
in den Wirtschaftswissenschaften verursacht, die häufig unter
dem Schlagwort der Deregulierung oder auch Liberalisierung stand.
Das Motto, das von allen Wirtschaftsvertretern, aber auch Parteien
in die Gesellschaft getragen wird, heißt vereinfacht: „Der
Staat ist ineffizient – der Markt kann es besser.“ Die
„Verschlankung des Staates“ ist in aller Munde, und
häufig werden der öffentliche Sektor bzw. der Staat hierbei
regelrecht verleumdet. Die Deregulierungspolitik fand ihren Niederschlag
zunächst in der Herstellung des Binnenmarkts in der EU. Sie
wurde dann fortgesetzt im GATS, dem Dienstleistungsvertrag
der Welthandelsorganisation/ WTO, der unter dem Einfluss
starker Wirtschaftsverbände der EU und der USA erarbeit wurde
und 1995 in Kraft trat. Dort werden als eine von vier Dienstleistungsarten
die Direktinvestitionen im Ausland behandelt, die häufig zur
Privatisierung öffentlicher Unternehmen und Körperschaften
insb. in den so gen. Entwicklungsländern führen (s.u.).
Gegenwärtig wird sogar über eine weitere Verschärfung
des GATS verhandelt.
Es gibt jedoch noch eine zweite Ursache für die Überführung
öffentlicher Unternehmen in den Privatsektor – die Ebbe
in allen öffentlichen Kassen, in Industrie- wie in den Schwellen-
und Entwicklungsländern. Dies ist wiederum die Folge davon,
dass Großunternehmen und wohlhabende Privatpersonen infolge
der Liberalisierung des Kapitalverkehrs nationale Grenzen nicht
mehr zu beachten brauchen. Konzerne verlagern ihren Standort in
Länder mit den niedrigsten Steuern oder in Steueroasen, und
alle Länder und Regierungen wetteifern um immer niedrigere
Steuern auf Kapitalerträge. Globalisierung heißt eben
auch Steuervermeidungs- und Steuersenkungswettlauf zwischen
allen Ländern! Dies führt zu einem Abbau öffentlicher
Leistungen in immer mehr Bereichen, was von manchen Bürgern
begrüßt, von vielen aber mit heftigen Protesten begleitet
wird (u.a. bei Einschnitten in Sozialleistungen).
Betroffen von der Privatisierung sind insb. Körperschaften
und Unternehmen der wirtschaftlichen Infrastruktur wie
Telekommunikation, Strom, Eisenbahn oder Wasser (früher als
„natürliche Monopole“ bezeichnet), aber auch andere
Bereiche wie Industrie- oder Bergbaufirmen. Das sind alles Sektoren
bzw. Unternehmen, die eigene Einnahmen erzielen
und somit ohne (wesentliche) Subventionen auskommen können.
Dies gilt nicht für die meisten Schulen und Hochschulen oder
viele Krankenhäuser, die aber, wie in England unter Margret
Thatcher, evt. auch privatisiert werden und danach deshalb vom Staat
regelmäßige, jährliche Zuschüsse erhalten müssen.
Kritik der Privatisierung
Warum nun die Kritik an der allgegenwärtigen Privatisierung?
Ist es nicht vorteilhaft, wenn Wettbewerb herrscht und die Allmacht
bürokratischer Behörden durch Privatunternehmen in Schranken
gewiesen wird? Haben nicht viele Behörden in Jahren mit hohen
Steuereinnahmen Prestigebauten errichtet und es an einem effizienten
Management fehlen lassen? Manchmal ja – aber das kann man
auch abstellen, deswegen muss man nicht gleich den Ausverkauf öffentlichen
Eigentums betreiben. Denn die Erfahrungen der Menschen mit
Privatisierungen waren auch oft negativ:
es kam zu Qualitätseinbußen, Preissteigerungen, bei den
MitarbeiterInnen zu „prekären Beschäftigungsverhältnissen“,
zur Entlassung von Tausenden von MitarbeiterInnen usw. Dass Privatisierungen
den Wohlstand steigern und den Bürgern zugute kommen, wird
durch die Praxis immer neu widerlegt. Schlagzeilen geliefert haben
etwa die Pleite mit der Privatisierung der englischen Eisenbahn,
der häufige Stromnotstand in Kalifornien oder in Deutschland
der Pfusch privater Labors bei Fleischtests auf BSE. Ein weiteres
Beispiel ist die Teilprivatisierung der Kölner Müllentsorgung,
wo illegale Parteispenden, Kumpanei und Korruption einen undurchdringlichen
Filz bildeten. Private Rundfunk- und Fernsehsendungen verlieren
ständig an Niveau, vernachlässigen die Information und
haben dazu geführt, dass auch die öffentlichen Medien
ihren Informations- und Bildungsauftrag vergessen.
Es gibt noch grundsätzlichere Einwände. Durch die auf
die Privatisierung idR folgenden Preiserhöhungen wird oft der
Zugang sozial schwacher Bevölkerungsgruppen zur Versorgung
erschwert oder ausgeschlossen. Dies ist bei Grundbedürfnissen
wie der Gesundheitsversorgung oder dem Erziehungswesen nicht zu
tolerieren. Oder was wird mit ArbeitnehmerInnen im Alter, wenn sie
den monatlichen Beitrag zur privaten Rentenversicherung („Riester-Rente“)
jetzt nicht erübrigen können? Im Einzelnen stellen sich
natürlich schwierige Fragen. Rechnen nicht Postbriefkästen,
Schwimmbäder oder öffentliche Bibliotheken auch zur Daseinsvorsorge
der Bevölkerung? Ist es gerecht, wenn die Grundschule kostenlos
ist, aber für Kindergärten Gebühren erhoben werden
und dauernd steigen? Sollen auch Volkshochschulen und Museen ihre
Kosten allein decken und nur noch für Wohlhabende da sein?
Was ist, wenn Wasser, Gesundheit und Bildung zur Ware werden (wie
nach dem GATS-Vertrag zu erwarten), aber die Armen die Ware nicht
mehr bezahlen können? Attac, andere NROs und WissenschaftlerInnen
verweisen sogar darauf, dass die Menschen nicht nur Grundbedürfnisse
haben, sondern Grundrechte. Dies ist im UN- Menschenrechtsabkommen
zum Schutz der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte
von 1996 festgeschrieben, dem auch Deutschland beigetreten ist (so
gen. Sozialpakt). Der Bürger muss seinen Anspruch auf eine
bezahlbare und flächendeckende Grundversorgung behalten –
sonst wird die Entwicklung zur Zweiklassengesellschaft noch verstärkt!
Kommunale Betriebe werden häufig schrittweise
privatisiert. Zunächst werden sie aus der Verwaltung herausgelöst
und verselbständigt. Man bildet Eigenbetriebe und dann GmbHs,
die nicht mehr gemeinnützig, sondern gewinnbringend betrieben
werden. Ist dies gelungen, werden private Beteiligungen ermöglicht,
oder die Einrichtung wird ganz verkauft. Dann gehört das Objekt
nicht mehr der Gemeinde, und eine demokratische Kontrolle
durch Parlament bzw. Stadtrat ist nicht mehr möglich.
Die städtischen Vertreter im Aufsichtsrat sind zuerst dem Unternehmensinteresse
verpflichtet – und nicht mehr den Bürgern. Gleichzeitig
wird damit die kommunale Selbstverwaltung eingeschränkt.
Schließlich geht es um die neutrale, unabhängige
Erbringung von Dienstleistungen. Bereits heute sind private
Sponsoren in Schulen und Universitäten gang und gäbe geworden.
Dafür werden natürlich Gegenleistungen erwartet und erbracht!
Was ist, wenn Coca-Cola demnächst unsere Schule gehört?,
fragt Attac. Ob dann im Sachkundeunterricht weiter vor dem übermäßigen
Genuss süßer Limonaden gewarnt wird? Die Freiheit der
Forschung ist bereits heute tangiert, etwa in den Naturwissenschaften
oder der Betriebswirtschaftslehre. Als der britische Professor
Cormican die Bayer AG um finanzielle Unterstützung bei einem
Forschungsprojekt bat, wurde er aufgefordert, vorher eine Erklärung
zu unterzeichnen, wonach er seine Ergebnisse nur noch mit ausdrücklicher
Genehmigung seines Geldgebers veröffentlichen würde. Ist
die zunehmende Privatisierung solcher Kernaufgaben des Staates
überhaupt mit dem Grundgesetz vereinbar?
Grundlegende Unterschiede zwischen dem öffentlichen
und dem privaten Sektor
Dies sind die folgenden:
• Die öffentliche Hand ist dem Gemeinwohl, d.h. der Gesamtbevölkerung
ihres Landes verpflichtet (oder sollte es sein) - Privatunternehmen
aber sind nur der Gewinnmaximierung bzw. ihren Kapitaleignern, d.h.
einer Minderheit, verpflichtet, zumal bei der dominierenden Rolle
der Finanzmärkte (shareholder valuePrinzip);
• Privatunternehmen sind vielleicht effizient, aber auch sehr
einseitig. Sie berücksichtigen meist nur wirtschaftliche,
nicht aber soziale, Umwelt- und kulturelle Ziele (zumal bei dem
harten Wettbewerb auf den Weltmärkten heute) – wenn sie
nicht durch Gesetze oder Verordnungen dazu gezwungen werden.
Wegen dieser Unterschiede sollten die Kernaufgaben des Staates
dem öffentlichen Sektor vorbehalten bleiben. Bei den
Parteien sind diese Unterschiede, diese Merkmale jedoch in Vergessenheit
geraten. Viele Politiker lassen sich von der Behauptung
der Wirtschaftsvertreter und verbände, sie
dienten doch dem Gemeinwohl, oder der Drohung, sie würden ihren
Standort in andere Länder verlagern, immer häufiger
beeindrucken bzw. erpressen. Dies haben die Verhandlungen
um das Dosenpfand, den Emissionshandel zum Klimaschutz, die Ausbildungsabgabe
oder das Desaster um die Straßenmaut zur Genüge bewiesen.
Von Korruption soll hier gar nicht geredet werden. Sie liegt allerdings
besonders nahe, wenn die Privatisierung durch Direktvergabe erfolgt,
d.h. ohne eine Ausschreibung und ohne korrekte Auswertung der Angebote.
Oder öffentliche Einrichtungen werden aufgrund fehlender Mittel,
die die Politiker mit ihren Steuersenkungen selber verursacht haben,
zunächst kaputt gespart und dann privatisiert. Wann werden
Regierungen entsprechend ihrem Amtseid wieder die Interessen der
Gesamtbevölkerung vertreten?
Neben dem vollständigen Verkauf öffentlicher Einrichtungen
gibt es natürlich viele Mischformen der Kommerzialisierung
bzw. der Public-Private-Partnerships: Managementverträge,
Pachtverträge, Konzessionen, BOO- bzw. BOT-Verträge (build-own-operate
bzw. build-operate-transfer) u.a. Sie unterscheiden sich durch
die Dauer des Vertrages, die Art der Vergütung, die Verantwortung
für Anlagenerweiterungen (Staat oder Investor), für die
Preispolitik, die Beteiligung der Nutzer u.a.m. Den verhandelnden
Unternehmen, meist Multis, gelingt es dabei oft, ihre Kosten gering
zu halten und die Risiken auf die öffentliche Hand abzuwälzen.
Besonderheiten in den so gen. Entwicklungsländern
In fast allen Entwicklungs- und Schwellenländern zeigen sich
neben den geschilderten Merkmalen einige Besonderheiten. Auch dort
werden seit den 80-er Jahren öffentliche Körperschaften
und Unternehmen privatisiert – meist auf Grund von Auflagen
im Zusammenhang mit Krediten der Weltbank und des IWF. Berühmt
bzw. berüchtigt geworden sind insb. die Auflagen in den Verträgen
über die so gen. Strukturanpassungskredite der Washingtoner
Institutionen, die bei den Kreditnehmern oft Diskussionen entfachten,
aber letztlich akzeptiert und – wenn auch nur widerstrebend
bzw. teilweise – umgesetzt werden mussten.
Allerdings ist festzustellen, dass auf Grund der Probleme in vielen
armen Ländern Reformen teilweise gerechtfertigt
waren:
• Bei den – häufig stark überbesetzten - öffentlichen
Körperschaften gab es oft Monopole, die tatsächlich durch
Ineffizienz und mangelnden Service geprägt waren, und Subventionen
flossen auch an Organisationen, die eigene Einnahmen erzielten
und ihre Kosten hätten decken können (z.B. Strom, Telefon);
• es gab einen hohen Importschutz (nicht nur von 20 oder 40%,
sondern von mehreren 100%) auch für monopolisierte Industriebetriebe,
so dass die Preise für die heimische Bevölkerung mehrfach
höher als der Weltmarktpreis waren;
• Verkaufspreise wurden von Politikern ohne Rücksicht
auf die Kosten festgelegt, was zu hohen Defiziten der öffentlichen
Unternehmen führte;
• die Manager öffentlicher Banken vergaben häufig
fragwürdige Kredite an Verwandte oder politische Freunde (Vetternwirtschaft).
Die außerordentlichen Privilegien für Beschäftigte
im öffentlichen Sektor vieler Länder sollen hier nur erwähnt
werden: eine Einstellungsgarantie für Diplomierte ohne Rücksicht
auf ihre tatsächliche Qualifikation, vergleichsweise hohe Gehälter,
Rentenversicherungen nur für den öffentlichen Sektor u.a..
Von den Washingtoner Institutionen wurden in den Anfängen der
Strukturanpassungsprogramme häufig Rehabilitierungen (Sanierungen)
öffentlicher Körperschaften und Unternehmen vorgeschrieben
(z.B. im Rahmen von performance contracts), später zunehmend
Privatisierungen. Entscheidend ist, dass diese Privatisierungen
ihrerseits mit erheblichen Nachteilen bzw. Mängeln behaftet
waren:
• Oft wurden öffentliche Monopole lediglich durch private
ersetzt, ohne zugleich, wie in Industrieländern üblich,
eine Wettbewerbspolitik aufzubauen, die Missbräuche wirtschaftlicher
Macht bekämpft hätte;
• Privatisierungen waren häufig mit massiven Entlassungen
verbunden – bei gleichzeitigem Fehlen jeglicher Arbeitsmarktpolitik;
• die Privatisierung war oft eine Folge verordneter massiver
Budgetkürzungen, d.h. sie schwächte den in Entwicklungsländern
ohnehin schon schwachen Staat, ohne ihn gleichzeitig in seinen unverzichtbaren
Kernaufgaben zu stärken (Erziehung, Gesundheit, Unterhaltung
der Infrastruktur u.a.);
• der erschwerte Zugang armer Bevölkerungsschichten zu
den entspr. Gütern bzw. Dienstleistungen ist in Entwicklungsländern
viel gravierender als in Industrieländern, weil der Anteil
der armen Bevölkerung viel höher ist:
• Privatisierung war in den meisten Fällen identisch
mit dem Ausverkauf von Volksvermögen an Ausländer (der
zudem nach größeren Abwertungen für diese sehr preiswert
war), ohne dabei inländische Unternehmer zu beteiligen bzw.
zu fördern;
• bei Vertragsverhandlungen zwischen den Regierungen schwacher
Länder und Investoren, meist Multis, sitzen Erstere fast immer
am kürzeren Hebel.
Ganz besonders gravierend ist der erschwerte Zugang
armer Familien zu Trinkwasser. Die nationalen Wassergesellschaften
in den so gen. Entwicklungsländern sind meist nur für
die (größeren) Städte mit zentralem Leitungsnetz
zuständig, dessen Ausbau in den schnell wachsenden Randgebieten
nach einer Privatisierung regelmäßig noch mehr vernachlässigt
wird. Wird das kostbare Nass dort dann von Wasserverkäufern
zu einem Mehrfachen des Ankaufspreises vertrieben, so ist das wichtigste
Grundbedürfnis bzw. Grundrecht, nämlich dasjenige auf
bezahlbares Wasser, massiv beeinträchtigt.
Festzuhalten bleibt - für Industrie- wie für Entwicklungsländer
-,
• dass ein naives Vertrauen in die Segnungen von Privatisierungen
auf Grund bisheriger Erfahrungen nicht gerechtfertigt ist;
• dass Privatunternehmen im Gegensatz zur öffentlichen
Hand nicht dem Gemeinwohl verpflichtet sind, zumal bei der absoluten
Dominanz des Shareholdervalue-Prinzips und
• dass deshalb Kernaufgaben des Staates bzw. die Bereiche
der Daseinsvorsorge der Menschen von der Privatisierung ausgenommen
werden sollten.
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